超越“选票正义”：迈向新一代参与式民主理论 | 名家讲座014：Carole Pateman
编者按
“民主”是政治理论中的核心概念之一，任何一个政治研究者都不可能逃脱这个话题。对于民主理论来说，审议民主和参与式民主更是重中之重。审议民主（也译为慎议民主、协商民主），更关注决策过程中的理性对话与共识形成，需求精心设计的审议过程，也因此在国内学界引起过广泛讨论。而参与式民主更注重公民对政治决策的实际操作和权力分享，让公民直接管理与自身利益密切相关的事务。时移势易，对于当下的社区治理而言，参与式民主可能更合我们基层治理研究者们的胃口。这篇由著名民主理论政治学家Carole Pateman教授在美国政治科学协会年会上所发表的主席致辞，将向我们展示参与式民主理论及其相关实践（比如参与式预算）。
超越“选票正义”：迈向新一代民主理论
（原标题为：《重访参与式民主（Participatory Democracy Revisited）》，现标题为译者所拟）
演讲者：
Carole Pateman，美国艺术与科学院院士、英国科学院院士、英国社会科学院院士、澳大利亚社会科学院院士、美国政治科学协会主席（2010-2011）、英国政治研究协会终身成就奖（2004）、Johan Skytte政治科学奖（2012）、英国政治研究协会特别成就奖（2013）、加利福尼亚大学洛杉矶分校政治学杰出教授、卡迪夫大学欧洲研究学院名誉教授。
Carole Pateman教授以对民主理论和女性主义政治理论的贡献而闻名，其主要著作被广泛翻译为其他语言。Pateman教授的早期作品揭露了自由主义理论中的精英主义倾向，并促进了民主的参与性愿景，如《Participation and Democratic Theory》（1970）批评了Robert Dahl和Giovanni Sartori等主要民主理论家，而这些理论家奉行循环逻辑，助长了民主赤字的恶性循环；《The Sexual Contract》（1970）挑战了自由主义的观点，即国家权力与个人自由并不矛盾，而妇女不仅不在社会契约中，而且政治也被定义为与通常与女性有关的活动和特征相对立的。
Pateman教授的其他重要著作包括The Problem of Political Obligation: A Critical Analysis of Liberal Theory（1979）、The Disorder of Women: Democracy, Feminism, and Political Theory（1989）、Feminist Interpretations and Political Theory（1991）、Justice and Democracy（2004）和Contract & Domination（2007）。
编译：
焦磊，山东大学
引文格式（MLA）：
Pateman, Carole. “Participatory Democracy Revisited.” Perspectives on Politics, vol. 10, no. 1, 2012, pp. 7–19.
民主理论的再次复兴
在过去的二十年里，我们听到了史无前例的关于民主的讨论和赞美之声，许多政府、非政府和国际组织都投身于民主推广工作。民主是一个跨越政治学界限的主题，在我所处的政治理论领域内，民主理论也经历了重大的复兴。在政治理论中，关于“民主”的争论通常会被一系列形容词修饰，包括世界主义的、竞争性的、共和制的和监督式的。但迄今为止最为成功的新型民主形式是审议民主。到2007年，John Dryzek写道：“审议民主（deliberate democracy）现在构成了政治理论（不仅是民主理论）中最活跃的领域。”不仅有关审议民主的理论和实证文献极其丰富且增长迅速，其影响力也远远超出了大学校园。
上一次民主理论在政治理论中占据显著地位已是很久以前的事了。20世纪60年代，捍卫以积极参与政治活动的公民为核心的参与式民主观的人士与支持“现实主义”民主理论的阵营展开论战。后者认为，鉴于（当时新兴的）实证调查结果显示大多数个体在政治上不活跃，对政治缺乏兴趣或了解，关于公民参与的观点应据此进行修正。公民冷漠被视为对民主制度有益。到了80年代，大多数政治理论家的注意力转向其他方向，对民主理论的兴趣减弱，特别是参与式民主理论变得不再流行。
如今，民主理论正经历如此强劲的复兴，一个显而易见的问题是，参与式理论（participatory theory）是否仍有其一席之地，抑或它如今已经过时？
从表面上看，我们似乎正处于有利于参与式民主的时代。审议民主是一种公民参与的形式，过去十年间，对参与式治理（也被称为共治）的兴趣也在增长。20世纪80年代，“参与”开始成为主流发展实践的一部分——有评论者指出，“参与已成为发展中的信仰行为”——这一观念由非政府组织（NGOs）和国际机构，尤其是世界银行推动。1996年，世界银行发布了《Participation Sourcebook》。最引人注目的是，自巴西起源的参与式预算案例在全球范围内不断扩散。至少，被称为参与式预算的措施正在大量涌现。在此我要指出的是“参与”这个词涵盖了非常广泛且差异极大的各类活动。2007年，世界银行发布了《Report on Participatory Budgeting》。第一次国际参与式预算会议于2010年召开，英国设有参与式预算单位。
当今政府、官方机构和NGOs对参与的支持与20世纪60年代的情形形成了鲜明对比，那时参与主要由富裕国家的民众运动倡导（当时许多贫穷国家的民众则以参与去殖民化斗争和争取民族解放的方式参与其中）。在一些西方国家，各种草根政治运动积极要求更多的参与和更大的民主；这是Rudi Dutschke提出著名呼吁“通过机构的漫长进军”的时代。作为研究生和撰写我的第一本书《Participation and Democratic Theory（参与与民主理论）》的部分动力，正是源于当时民众运动与学术界要求“现实主义”民主理论之间的明显脱节。但时代已经改变。
审议民主
当前对审议民主的追捧最初是由政治理论引领的，即90年代首先出现审议民主理论，随后出现了实证研究，并创建了专门的审议论坛。审议民主派大多对过去三十年的参与推广活动缺乏兴趣。大部分实证研究关注的是新审议机构参与者间的审议过程。此外，审议民主派在关注参与式民主实例时，往往将它们视为审议民主的实例。尽管Dennis Thompson认为“转向审议理论并未取代参与理论”，但普遍的看法（尽管并非总是明确表达）似乎是审议民主已经超越并吸收了其前身。审议民主被视作“参与式民主再生”，并声称“审议民主派往往也是参与式民主派”。
我将对这一观点提出异议。我认为，参与式民主不同于审议民主。审议、讨论和辩论对于任何形式的民主（包括参与式民主）都是核心，但如果审议对民主来说是必要的，它却并不充分。审议民主的一些热情倡导者倾向于将审议等同于民主本身。
审议民主如此迅速且热烈地被广泛接受，本身就相当不寻常。Diane Mutz最近评论说，政府、基金会和公民团体对其投入的时间和金钱“相对于任何其他当前社会科学理论而言都是惊人的”。那么，为什么这么多人对此如此热衷呢？
审议文献中广泛多样的论据和实例使得“审议民主”的含义难以确定。我在此不打算对其进行界定。对于我的目的而言，强调审议民主理论的核心主张就足够了：个人应始终准备好用理由来辩护自己的道德和政治观点及主张，并准备好就他们提供的理由与他人进行审议。关于何为“真正的审议”，目前存在广泛的理论辩论，其中大部分讨论在相当抽象的层面上进行。虽然这场讨论很有价值，但这不是我当前关注的重点。相反，我将考虑审议民主经验层面的某些方面和证据。理论辩论并未告诉我们两个重要问题的答案：一是审议应在何处进行？审议民主被认为包括学校董事会、社区警务、审议民意调查、社区咨询、公民陪审团、公民大会、立法机构、司法机构和参与式预算等。二是审议的目的何在？其目的被认为包括达成共识、作出决策或揭示个体在审议后偏好可能如何变化等。
案例：公民陪审团和公民大会
我将考察审议民主的两个案例：公民陪审团和公民大会。两者都是特设的民主论坛的例子，而且在审议结束后，参与者都会作出决定。这些都是所谓的迷你公共领域（Mini-publics），即由一群公民组成，“规模小到足以进行真正的审议，代表性强到足以实现真正的民主”。
迷你公共领域具有以下特点：
它们是特别委任的审议论坛，通常由政府、政府机构或非政府组织赞助，就其委任机构选定的主题进行审议。
参与者通过（几乎）随机抽选产生，确保没有任何一部分人口被系统性排除，同时确保具有特定特征的个体被纳入其中。
审议由引导员指导，为帮助参与者获取信息并辅助其审议，参与者会收到特别准备的信息，并听取专家证人的证据，对其进行质询。
在审议结束时，参与者就手头议题得出结论，并准备一份报告和建议。
公民陪审团与公民大会之间也存在一些重要区别。公民陪审团起源于20世纪70年代的美国，但自90年代以来使用更为广泛和频繁，尤其是在英国。一个公民陪审团通常由约12至24名公民组成。偶尔，参与者可以修改其议程。当公民陪审团将其报告提交给赞助方时，后者可能会采纳或不采纳其建议，尽管现在有些公民陪审团与其委任机构签订合同，要求后者解释如何回应陪审团的建议。
公民大会是更近的发展，始于2004年的加拿大不列颠哥伦比亚省。随后又有两个分别在安大略省（2006年）和荷兰（2007年）举行。这三个大会均受各自政府委任，负责审查其选举制度并推荐替代方案。这三个大会从开始到结束都得到了详细的研究。我将重点关注两个加拿大的大会，因为它们与其他迷你公共领域有所不同。他们的建议提交给了省级政府，但（与荷兰大会不同）还通过公投（与选举同时进行）将其呈交给选民。这可能是“公民团体首次被赋予设定宪法议程的权力”，关于不列颠哥伦比亚省大会的一本书的编辑如此评论。
公民大会比公民陪审团规模更大，持续时间更长；在不列颠哥伦比亚省有160名参与者，安大略省有103名，两场大会均持续近一年。大会不仅有引导员，还有工作人员和指定主席。他们在全省范围内举行听证会，并接收书面意见。在这两个案例中，大会都建议将现行的简单多数（胜者全得）选举制度改为某种比例代表制：不列颠哥伦比亚省建议采用STV（单可转移票），安大略省建议采用MMP（多成员比例）。安大略省政府效仿不列颠哥伦比亚省，为公投通过设定了高标准：全省60%的选民投票支持，并在60%的选区获得多数。2005年，不列颠哥伦比亚省的公投以微弱差距未能通过。2009年进行了第二次公投，结果被决定性地否决，同样情况也发生在2007年安大略省的公投中。
（图1 不列颠哥伦比亚省和安大略省的公投）
一项创新：迷你公共领域
迷你公共领域是一项引人入胜的创新。特别是，我期待看到公民大会在未来如何发展和使用。现在我想就迷你公共领域提出四点看法。
首先，对增强公民政治参与的论点经常提出的熟悉批评是，大多数个体在这方面不具备足够的能力或兴趣。Mark Warren认为，许多人可能被参与吸引的想法是“浪漫教条”。相反，来自迷你公共领域的实证证据表明，公民既欢迎也享受参与和审议的机会，且认真对待自己的职责。研究发现，普通公民在得到一些信息并在意见多元的小组中进行讨论后，完全有能力理解复杂甚至有时技术性的议题，并就重要的公共事务得出相关结论。此外，他们必须在报告中为其推理提供依据。这些实证发现为政治科学中对普通公民的负面看法，以及经常听到的许多（甚至大多数）公共政策事项最好留给或必须留给专家处理的观点，提供了宝贵的平衡力量。
其次，尽管迷你公共领域有其优点，或参与和审议实践中公民所获益处，但它们也存在一些局限性。例如，公众整体似乎对它们知之甚少。尽管公民大会在不列颠哥伦比亚省运作了11个月，但到2005年公投时，超过40%的选民对该大会或STV选举制度一无所知。媒体和政界在公投期间对大会或选举改革没有给予太多关注。2005年和2009年在不列颠哥伦比亚省以及2007年在安大略省的竞选活动中，“各政党都没有实质性地讨论改革提案。没有任何主要政党支持大会的建议，甚至那些发起改革事业的政党也没有。”类似地，报纸对选举改革的报道大多“包含标准的选举文章”，结尾处提及还将举行关于选举制度改革的公投。
第三，虽然公开宣传的问题可能相对容易解决，但公民陪审团的一个方面却很难解决。在最坏的情况下，陪审团只不过是焦点小组，或者它们成为已经决定的政策的合法化工具。在至少一个案例中，都柏林公民陪审团就垃圾焚烧厂提案进行审议的程序被市经理办公室破坏，他们“抵制该活动并拒绝以任何方式参与”。
第四，小型公众团体有一个更严重的局限性。它们是特别成立的机构，邀请参与者参加，并在有限的时间内（尽管在加拿大公民大会的情况下几乎是一年）举行会议，然后消失。也就是说，它们没有被纳入代表政府或民主机构的整体系统，也没有成为社区生活中常规政治周期的一部分。
更普遍的问题是，审议民主——对参与式民主支持者来说是一个特别令人关切的问题——的主要兴趣在于审议论坛内部的审议过程。他们通常不关注更广泛社会的结构特征。这意味着，在很大程度上，“民主”在更广泛的社会和政治体系中超出了他们的管辖范围；它基本上被认为是论坛的制度背景。可以肯定的是，审议民主主义者对那种制度背景的一些特征感到不满，这就是为什么审议被视为对现有选举民主的必要改进，而小型公众团体则被倡导作为对选举民主的补充。但审议民主仍然保留了“民主”的传统制度结构和政治意义。
这与20世纪60年代的民主理论形成了鲜明对比，当时民主本身的含义——“现实主义”还是参与式？——是辩论的核心。这就引出了参与式民主。
参与式民主与参与式预算
参与式民主往往被视为一种纯粹规范性的论点，关注于理想。我经常在我的书中提出实证证据来支持我的论点，但这往往被忽视。在《参与与民主理论》一书中，我使用工作场所的例子来表明参与式民主是可行的。今天对工作场所民主的可行性或可取性的讨论并不多。我现在不打算讨论这个问题，但我们社会最重要的机构之一——就业机构——仍然是不民主的。
我认为以下要素是参与式民主理论中最重要的：
个人的能力、技能和特征与权威结构的形式是相互关联的。个人通过参与学习参与（参与式民主的教育或发展方面，这是最常提到的方面）。因此，个人需要在使参与成为可能的民主权威结构内部进行互动。
参与式民主理论是关于民主化的论点。也就是说，这个论点是关于将使我们的社会生活和政治生活变得更加民主、为个体在日常生活和更广泛的政治体系中参与决策制定提供机会的变化。这是关于民主化的民主。
我所称的参与式社会（在《Participation and Democratic Theory（参与与民主理论）》一书中）需要被创建。
所需的改变是结构性的；它们需要改革不民主的权威结构。
我要讨论的参与式民主的例子是参与式预算（PB）——一些审议民主主义者也主张的一个例子。或者更准确地说，我使用的是巴西波尔图阿勒格雷PB的原始版本作为我的模型，这是由工人党（Partido dos Trabalhadores）在1988年军事独裁结束后赢得市政选举后的几年里创建的。波尔图阿勒格雷的PB多年来一直在不断发展。工人党在2004年失去了市长选举，但PB仍在继续；目前的市政府给予非政府组织和私营企业更大的参与预算的角色。
巴西还有其他由1988年宪法规定的参与式机构，这些机构也增加了市政府的资源和权威（政府支出的15%至20%由市政府控制），但这些机构与波尔图阿勒格雷的PB相比，知名度较低，受到的审查也较少。在20世纪80年代末和90年代初，工人党和众多基层组织中有一些人支持PB，其理由与20世纪60年代参与式民主的精神相呼应。据Gianpaolo Baiocchi称，波尔图阿勒格雷是“一个参与式民主已成为生活方式的城市”。
但是，使用波尔图阿勒格雷参与式预算的例子还有其他充分的理由；事实上， Archon Fung声称，它对于参与式民主理论的重要性“再怎么强调也不过分”。首先，波尔图阿勒格雷的PB不仅非常有名，而且也得到了充分的研究。现在已经有越来越多的关于其运作的实证信息可供参考。第二，该例展示了参与式民主的核心组成部分如何成功地在传统上被视为专家和技术领域的事务中实现制度化。第三，公民参与市政预算决策被确立为公民权利，这是民主化进程中必要的一步。最后，由于过去十年间参与式预算编制变得极为流行，有必要设立一个标准来评估目前被称为“参与式预算编制”的各种多样化的创新实践。虽然这些发展本身就有其价值，但当前的使用方式有可能使“参与式预算编制”这一术语失去意义。
在波尔图阿勒格雷，参与式预算（PB）的结构相当复杂，但本质上是从下至上分为三个层次。首先，在城市16个区域的各个邻里，设有面向所有居民开放的集会。在一组集会上，公民讨论并投票表决预算优先事项，同时选举出他们的代表进入下一层级。在另一组集会即主题集会（较少被研究）中，公民考虑更广泛的全市性政策，如教育、交通或卫生等。在第二层级的区域预算论坛中，所有公民均可作为观察员出席，当选的公民代表审议邻里集会中制定的投资优先事项，并为所在区域拟定优先列表。（主题预算论坛中的当选代表也会经历类似过程）。
（图2 波尔图阿勒格雷的参与式预算结构）
第三层级是市预算委员会（COP），每个区域论坛选出两名委员。COP会议同样向所有公民开放观察，根据预算论坛确定的优先事项、各区域状况以及市政府官员提供的信息，决定全市投资资金的分配。至关重要的是，还有一个关键步骤：市长接受预算后，COP会对下一年度参与式预算的分配规则进行辩论和决定。COP还协助监督所选政策的实施。因此，整个过程直至市长做出最终决定，始终掌握在公民或由公民自行选举产生的代表手中。
参与式预算（PB）显然涉及大量的审议工作——尽管并非总是以许多审议理论家倡导的形式进行——但在其他方面，它与小型公共机构截然不同。最根本的是，所有公民每年都有机会和权利参与城市管理的重要部分。PB不是一个专门为少数公民挑选的特别活动，而是市政治理关键领域中的常规组成部分。它也不是现有民主机构的补充，而是改变了并民主化了这些机构结构的一部分。
成千上万的波尔图阿勒格雷市民行使了参与预算决策的权利。市政府已采取措施鼓励参与，且制度结构中内置了其他激励因素。例如，集会参与者人数与预算论坛中的代表性挂钩。参与规模的数据可能有所不同；一项估计指出，“从2000年至2003年，平均每年有超过35,000名参与者”参与PB，而世界银行的一项研究则指出，参与人数在2002年达到峰值，约为17,000人。尽管具体数字不一，但显而易见的是，公民大规模参与的现象显著，且自1990年以来参与人数大幅增长。世界银行报告的一项调查发现，近20%的人口曾参与其中。
值得注意的是，通常在政治参与中被边缘化的贫困市民在PB中占较大比例；在波尔图阿勒格雷，较贫困而非较富裕的市民参与PB。他们还成为当选代表；2002年的数据显示，约有20%的预算论坛成员和15%的市预算委员会（COP）成员来自较贫困的社会群体。然而，最为贫困的群体由于交通费用和收入损失，参与的可能性大大降低。另一方面，2000年和2002年的调查显示，土著巴西人和非裔巴西人的参与人数超过了其在人口中的比例。
（图3 1990-2006年参加区域和专题会议的预算委员会人数）
女性自始至终都是集会的积极参与者，到2000年时，女性参与者略多于男性（占52.8%）。然而，直到上世纪90年代末，在第二和第三层级，女性在预算论坛和COP中代表性不足的情况仍很常见。这种情况在2005年发生了改变，当时女性在这两个机构中的比例也超过了50%。然而，她们往往是单身或丧偶女性，已婚女性很少当选。这同样是长期存在的模式（仅在近年来西方国家有所改变），女性报告的制约因素也具有长期性，如照顾子女和会议安排在深夜。有趣的是，她们还反映在PB中找不到处理“性别问题”的空间。
（图4 1933-2005年按性别划分的PB参与区域和专题会议的情况）
我想强调关于参与式预算的四点。第一，PB已将资源重新分配给波尔图阿勒格雷的贫困地区，这对于像巴西这样贫富差距悬殊的国家来说是一项显著成就，特别是在资源再分配总体趋势倾向于富人的时期。这一点在巴西其他城市的PB中也同样成立，例如贝洛奥里藏特；PB可用资源的90%被投入到社会脆弱程度较高或中等的社区。
第二，波尔图阿勒格雷的例子表明，当公民看到参与与成果之间的关联时，他们更有可能参与其中。第三，PB还表明参与者并不总是狭隘地关注自己的邻里和区域，而是考虑整个城市的利益。第四，波尔图阿勒格雷二十年的参与式预算实践证明了其可行性和由此带来的民主化。
随着PB在巴西各城市（目前已有超过200个实例）、里约格朗德索地区的州级层面，以及其他拉丁美洲国家的城市中推广，各地纷纷引入了各种修改。例如，阿根廷罗萨里奥市在其COP中为女性设立了配额。然而，正如Brian Wampler对八个巴西城市的比较研究清楚显示的那样，PB并非在任何地方都同样成功。当然，存在一些问题，关于参与式预算各个方面已经提出并可以继续提出许多疑问。
我想提及一个值得更多关注的问题。参与式预算并未涵盖波尔图阿勒格雷全部预算。在集会上，市民讨论限于资本投资，涉及平均约10%的预算。另一方面，根据Yves Cabannes所述，在波尔图阿勒格雷，“被视为100%参与式的预算是指COP在预算提交给市长和市议会之前审查并影响整体预算”。自1994年至2004年间，通过PB投入资本项目的金额高达约4亿美元，这些项目几乎占到总资本投资的50%。存在一两个规模较小的PB实例，其中市民讨论的预算比例更高，但如果要强化民主化，需要认真思考如何利用PB来覆盖更大比例的市政预算。
（表 1 Belo Horizonte：PB 资源分配（1994-2008年））
如我先前所指出，参与式预算（PB）在21世纪迅速传播，不仅遍及拉丁美洲，还扩展至欧洲（截至2010年已有近300例），以及世界其他地区许多贫穷和不太贫穷的国家。
参与式预算的普及
鉴于这种普及，人们立刻想到两个问题。首先，为什么PB如此受欢迎？其次，究竟是什么在全球范围内扩散开来，引起了诸如世界社会论坛、世界银行、联合国人居署、联合国开发计划署、众多非政府组织以及各级地方政府等截然不同的机构的关注？
回答第一个问题的部分答案在于考察波尔图阿勒格雷PB的另一个特点。巴西以裙带关系闻名。PB的制度化要求对市政府进行大量清理和改革，以便行政部门能够依赖常规且增加的税收收入。裙带关系和腐败现象大大减少，市政府的透明度提高。PB受欢迎的另一个解释在于过去三十年来发生的更广泛变化。这些变化不仅包括参与式发展的时尚潮流（我已经提到过），还包括以“透明度”、“能力建设”、“赋权”、“利益相关者”、“善治”等如今司空见惯的行话概括的趋势，以及诸如新公共管理（其中包括参与式要素）等发展。
经过适当修改和稀释，PB在这个宽泛的复杂体系中找到了自己的位置。在世界银行报告《Participatory Budgeting（参与式预算）》的两篇引言之一中指出，支持参与的大多数论据“将其描绘为改善一个过时、缺乏代表性且表现不佳的官僚体制的绩效和问责的一种手段。”尽管官僚问责和提高绩效都是好事——它们是民主和参与式预算的必要条件——但这并不是PB所关注的，至少对于关注参与式民主和民主化的人来说不是。
这就引出了我的第二个问题：在这种快速扩张中，究竟什么是所谓的“参与式预算”？当然，当一个制度从原始环境移植到截然不同的社会背景下时，预期会出现一些调整。然而，如果“参与式预算”这一标签要保持任何真实含义，它应该表明在市政预算民主化方面取得了一定程度的显著进展。然而，无需深入探究目前关于全球参与式预算的各种记录，就能看出大多数案例与我所讨论的模型相去甚远。
例如，世界银行《Participatory Budgeting（参与式预算）》中提供的众多例子描述了发展中国家采取的各种措施，允许公民或非政府组织向政府发出信号、提供反馈、被咨询或监督政府表现。后者的一个好例子是班加罗尔一家非政府组织在1999年建立的报告卡系统，提供关于公民对政府服务满意度的信息。报告卡制度后来扩展到印度其他城市乃至其他国家。这是一个好主意，只要政府真正倾听并调整政策，这类措施就可以改善人们的生活。我的困惑在于，这样的例子与参与式预算有何关联？
Yves Sintomer及其同事最近编制了一份欧洲PB的分类学，包含六类，范围从“适应欧洲的波尔图阿勒格雷模式”到“公共财政咨询”。
波兰普洛克提供了一个“公私谈判桌”的例子。由联合国开发计划署赞助的一个公私合作伙伴关系管理一个基金，为非政府组织提交的项目提供每项1万美元的资金。项目由包括公民在内的委员会进行评估，由民间社会组织执行。“地方和城市层面社区基金”类别中可以找到许多案例。例如，2000年在联合国的帮助下，孟加拉国启动了一个发展项目，每年向最基层的地方政府提供一笔块状赠款（约6000美元）。成立了委员会来组织公民规划讨论，决定如何分配这笔钱，村民被分成讨论小组，配备引导员，并包括专门的妇女小组。
在英格兰，参与式预算由地方政府分配资金给社区来组织。通常，要么当地组织申请小额资金用于其项目，要么规划委员会决定项目。然后安排公民会议讨论并投票决定资金分配的优先次序。但在紧缩时期，正如2010年11月由参与式预算单位举办的全国参与式预算会议报告中所指出的，“实践者现在面临的挑战是，将参与式预算从不再存在的额外资金转向核心服务预算和资源，以及关于邻里内所有预算的讨论。”
许多被称为“参与式预算”的其他例子仅仅是咨询性质或提供信息。当然，就像好的治理优于糟糕的治理一样，咨询或信息也优于没有咨询或没有信息。在某些被称为“参与式预算”的案例中，当地社区可以受益，公民也能在参与方面获得一些实践经验，但极少有案例与我所概述的PB相像。十多年前，对世界银行支持的参与式项目的一项评估就指出，“信息共享和咨询比参与决策或执行更常见”，这一情况至今未发生太大改变。
现在，人们对参与、监督、咨询和信息提供等各种实验表现出极大的兴趣、讨论、研究和资金支持。正如我强调的，许多这些发展都能改善人们的生活，但我坚持要区分（a）作为民主化民主进程中的重大步骤的PB，以及（b）现在被称为参与式预算的大量参与或咨询实验。
全球范围内“参与式预算”的传播往往涉及一些奇怪且与名称不符的措施，它们并不涉及市政或地方预算。公民经常讨论的是相对较小、可自由支配的款项，这些款项是否继续提供并不确定。被称为参与式预算的大多数例子很容易融入现有的权力结构，公民并没有作为权利参与对他们所在城市或城镇常规预算的决策。大多数创新远未达到参与式民主的程度。
参与式民主的未来
让我最后提出一些观察和一个问题。我认为正在发生的事情是，我们大部分看到的是参与的扩大和公民身份的延伸，而不是民主化和参与式社会的开端。公民身份和民主的历史常常被混淆。术语“民主”常常被用来描述只有部分人口被授予公民身份的情况，其余可能占多数的人只是臣民。自古以来，就有一段非常漫长的历史，公民直接或通过代表统治非公民。直到1893年新西兰实行普遍选举权，全体人口作为权利在政府中拥有一席之地，民主才出现。又过了一个世纪，世界上大多数地方才效仿，即使在今天，作为民主这一最基本但标志性的要求，普遍选举权仍未在全球范围内实现。人们往往忘记了争取普遍选举权的斗争是多么漫长和艰难；民主化民主的过程很可能也不会更容易。
我开始时提到，我们被民主话语包围。然而，在西方国家，民众对古老既定机构的信心正在消退，选民感到不满，对政府的信任下降，公民与政府及更广泛的政治精英之间出现了巨大的鸿沟。普通公民的声音在许多国家正被响亮地听到。但结果取决于是否有人在倾听；当实际预算和政策面临风险时，政治精英很少倾听公民的意见。看待参与新扩展的一种方式是，在贫穷国家，它可以帮助改善治理，在富裕国家，它可以有助于巩固现行制度的合法性。如果公民可以参与迷你公众讨论，或者可以决定一些公共资金的分配，那么按照另一种无所不在的行话，他们“拥有”这些决定。更乐观地说，现在有可能公民正在通过实践“适应欧洲的波尔图阿勒格雷模式”（在少数城市试行）和“愤怒者”（indignados）在许多城市的广场和街道上集会，从而获得行使公民权的新方式，民主化可能进入政治议程。
但更广泛背景是，正如我所论证的，参与的大多数扩展并未动摇现有机构。相反，在很多方面，它与被总结为“全球化”的大规模变化（仍在进行中）相兼容。这涉及一种围绕结构调整（现在不仅对贫穷国家，也对富裕国家实施）的具体形式的现代化，其熟悉的配方包括放松管制、私有化（即缩小政府范围，出售公有资产和服务供私人营利运营）、以及金融资本的核心作用。这种现代化依赖于“透明度”等行话，并包括通过外包和市场化对预算制定场所——公共部门的改造。
参与创新同样适用于这种现代化模式的另一面，即一种极简主义的、“现实主义”的、Schumpeter式的“民主”观念，认为公民只是以另一种面目出现的消费者。在21世纪私有化的社会和政治背景下，消费型公民需要格外警惕并监控服务提供者；他们需要信息、被咨询，偶尔还需要与他们的消费型公民同胞就他们得到的服务展开辩论。相比之下，参与式民主理论体现的公民观认为，公民根本不同于消费者。公民有权享受公共供给，有权参与对自己集体生活的决策，并有权生活在使此类参与成为可能的权威结构中。然而，这一替代性的民主观现在正被遮蔽。
因此，结论是，问题不再是参与式民主是否可行；来自40年前和今天的实证证据都表明，朝着创建参与式民主迈出实质步伐是完全可能的。我想留给你们的问题是，在富裕国家，是否还有追求真正民主化的政治文化和政治意愿。我对这个问题没有简单的回答——我很乐意将确定答案的任务交给新一代学者。
(因篇幅限制，参考文献从略）
〇 编辑、排版：焦磊
〇 审校：郭瑞涵 大兰